Dividir la provincia no es la solución

Respuesta a Andrés y Alejandra Malamud. Publicado originalmente en Le Monde Diplomatique


Por Agustín Cesio

Argentina es un país macrocefálico porque Buenos Aires es una provincia gigante: concentra el 38% de la población nacional en aproximadamente el 12% del territorio. Las cifras revelan una desproporción que se traduce en inestabilidad política nacional: la provincia de Buenos Aires voltea gobiernos, y para contrarrestar ese efecto los presidentes o candidatos imponen gobernadores dependientes de la Casa Rosada (y además extraterritoriales).

Puertas adentro, otro de los subproductos del gigantismo bonaerense es una administración opaca e ineficiente, difícil de monitorear para un bahiense o un maragato (que tiene frente a sí a la capital rionegrina y a 900 kilómetros La Plata). Pero también difícil para alguien del Gran Buenos Aires, cuya cultura de reclamo pivotea alrededor de la Plaza de Mayo. Tal vez la excepción sean los vecinos de Florencio Varela o Berazategui, que tienen más a mano a la ciudad de las diagonales que la Casa Rosada. Como si lo anterior no fuese suficiente, los 135 gobiernos municipales de la provincia están atados de pies y manos, porque la Constitución bonaerense no reconoce la autonomía municipal, consagrada en el artículo 123 de la Constitución Nacional.

Por esa razón, es tiempo de abandonar medidas compensatorias como las regionalizaciones o la subrepresentación en la Cámara de Diputados de la Nación: las primeras, porque nunca funcionaron; la segunda, por ineficaz: la reforma constitucional de 1994 eliminó el contrapeso del Colegio Electoral y profundizó la desproporción bonaerense desde un plano electoral. Entonces, basta de rodeos: Buenos Aires está diseñada para no funcionar y hay que dividirla para resolver sus problemas estructurales.

Lo anterior es un resumen de la propuesta que Alejandra y Andrés Malamud ofrecieron en una nota publicada en el Dipló (1). Los hermanos olavarrienses están convencidos de que el diseño de una “Buenos Aires Metropolitana” y una “Buenos Aires Rural” (allende la Ruta 6) mitigaría la macrocefalia, homogeneizaría las nuevas jurisdicciones desde una suerte de clivaje campo-ciudad, colaboraría en el empoderamiento de los intendentes o de sus challengers, rediseñaría el federalismo fiscal y beneficiaría a todos los ciudadanos argentinos.

La propuesta tiene timing: la coyuntura actual reveló la existencia de una Argentina partida en dos e introdujo en la jerga cotidiana palabras hasta ahora usadas por académicos, especialistas e interesados en el asunto, como “AMBA”, “continuo urbano”, etc. También es provocadora: aunque la idea es en esencia afín al radicalismo, más de un peronista se animó a pensar el reordenamiento del territorio bonaerense como posibilidad cierta. Las coincidencias son de diagnóstico (la macrocefalia) y las diferencias, de tratamiento (profundidad y tijera).

En todos los casos, la escasa profundidad de la propuesta determinó la falta de éxito. Yo estuve a punto de sucumbir (2) a esa tentación. El trabajo de campo y las clases de otro radical provocador, el también politólogo Luis Tonelli, me disuadieron de morder la manzana. Algunas de las razones se enumeran en las líneas que siguen, pero antes hay que precisar el foco de la cuestión: transformaré en pregunta la conclusión del texto que discuto. ¿Es la partición de Buenos Aires la solución a sus problemas estructurales? En las condiciones actuales, no.

Pecado de voluntarismo

La propuesta en discusión tiene algo de voluntarismo, otro poco de formalismo y una excesiva confianza en las instituciones. Es voluntarista porque invita a una gesta política, refundacional y sarmientina, en un país cuya historia reciente no da crédito a semejante entusiasmo. El país no encuentra aún el agujero del mate de la economía, está socialmente fracturado y sus nuevas generaciones lidian con la incertidumbre y el riesgo de un futuro cancelado. Es formalista porque la división enfatiza el atraso normativo y no explora las potencialidades económicas. Finalmente, deposita demasiada confianza en las instituciones, tal vez desde la creencia de que un diseño virtuoso producirá externalidades positivas. El planteo remite al economista turco Daron Acemoglu, para quien la prosperidad se define básicamente por las instituciones.

Este enfoque deja en segundo plano a la gente real, a los actores de carne, huesos e intereses. Esto último es importante: no se puede dividir al gigante sin tener en cuenta al resto de los argentinos. El diseño institucional que supimos conseguir es la consecuencia de la derrota de Buenos Aires a manos de las provincias en el siglo XIX. Su reflejo fue, hasta 1994, la elección presidencial mediante un Colegio Electoral que licuaba el peso específico bonaerense. Eliminado este mecanismo e instaurado el voto directo, la licuación del poder de la provincia pujante y prepotente se operó por el reparto de fondos coparticipables que deja a Buenos Aires en una situación de déficit estructural.

Complejidades omitidas

Un proyecto divisionista viable debe dar cuenta de las dificultades reales de concreción, como sostiene el politólogo Juan Rodil. La primera es la armonización en nuevos límites de una geografía que se asemeja a una serie de rompecabezas que se superponen y no siempre encajan: regiones sanitarias, departamentos judiciales, secciones electorales, jefaturas departamentales, seccionales de la CGT, obispados de la Iglesia Católica, etc.

Que la provincia sea heterogénea significa que hay muchos más actores que el gobernador, los intendentes o la burocracia estatal, que son los que menciona el artículo de los hermanos Malamud. En ese sentido, el problema de compensar a los perdedores con la división, como proponen, es que no se los menciona. ¿Sabemos cómo reaccionarían, sólo por poner algunos casos, el Poder Judicial, la policía de la provincia, el narcotráfico u otras redes ilegales ante el reseteo de su territorio? Hay que evitar actitudes como la de Lucas Llach: “si cortamos acá, sacamos de allá y ajustamos de ahí… Voilá” (3).

Un abordaje poco cuidadoso puede traer consecuencias no deseadas: una rebelión de pitufos (los efectivos policiales locales de uniforme celeste incorporados para tareas de proximidad durante la gestión de Daniel Scioli), patas negras (policías bonaerenses tradicionales), judiciales, ATE, etc.

La misma dificultad se da en la subdivisión propuesta para el conurbano. El gusto por la tijera omite que lo que efectivamente existe son corredores, afinidades y movilidades. Si la frontera es la Ruta 3, ¿qué pasa con el barrio Santos Vega? ¿Habrá nuevas localidades como Isidro Casanova 1 e Isidro Casanova 2? Si el límite es la rectificación del Riachuelo, ¿9 de Abril continuará en Esteban Echeverría o pasará a la otra subprovincia? El riesgo de simplificar en mapas los matices del territorio (4) son los reajustes ad infinitum. El concepto de iteración (repetición de un proceso para alcanzar la meta deseada) se lleva bien con la programación, pero no aplica a la administración territorial.

Una segunda dificultad de concreción tiene que ver con el proceso mismo de mitosis bonaerense. ¿Cómo se tramita la división de la provincia? Más importante aún, ¿cómo se resuelve la asignación de recursos que acompaña a cualquier descentralización, reforma o nacimiento? Las respuestas tienen que ser precisas, categóricas y consecuencia de un análisis que contemple todas las variables. Es necesario solucionar el problema, no reducir su escala. No se trata de pasar de una provincia inviable a otras dos un poco menos inviables.

Impedimentos constitucionales

La Constitución Nacional, en su artículo 13, admite nuevas provincias, pero impide la creación de “una provincia en el territorio de otra u otras, ni de varias formarse una sola, sin el consentimiento de la Legislatura de las provincias interesadas y del Congreso”. En su artículo 75, refiere al régimen de coparticipación: “no habrá transferencia de competencias, servicios o funciones sin la respectiva reasignación de recursos, aprobada por ley del Congreso cuando correspondiere y por la provincia interesada o la Ciudad de Buenos Aires en su caso”.

Esto abre un interrogante. Más allá de un eventual acuerdo de todos los sectores políticos bonaerenses, ¿cuál será la voluntad del resto de las provincias de tratar un asunto que les es ajeno y, peor aún, que puede afectar las transferencias automáticas que reciben de la Nación? En términos exclusivos de coparticipación, Buenos Aires podrá salir de su situación deficitaria, unida o dividida, a expensas del resto de los distritos o de los recursos del Estado nacional. Quizás por esa razón estamos ante la dificultad de concreción más grande: la imposibilidad de sancionar una nueva ley de coparticipación, pendiente desde hace años.

Hay un aspecto en el que la nota de los Malamud acierta: los límites a la autonomía municipal que impone la Constitución bonaerense. Sin embargo, hay que observar nuevamente el formalismo y enfatizar lo que sucede realmente: un desborde o excedencia de los roles asignados a los jefes comunales por la Ley Orgánica de Municipalidades. Para Rodil, lo que existe es una autonomización efectiva de los intendentes de la provincia. Una asunción de facto de cuestiones sanitarias, educativas o securitarias que lleva décadas y que en la crisis generada por la pandemia incorporó nuevas tareas.

Por eso es necesario reconocer lo que ya sucede. Hacerlo, y a la vez establecer alcances y un piso. Es cierto que el régimen municipal bonaerense es anticuado, que el sistema de ejidos colindantes equipara realidades diferentes, como las de La Matanza (más de 2 millones de habitantes) y Tordillo (menos de 2 mil). De esa disparidad surge una pregunta: ¿a todos los municipios bonaerenses les conviene la autonomía?

Por otro lado, el movimiento autonomista municipal bonaerense es difuso y, hasta el momento, focalizado en el desenganche del calendario electoral: la posibilidad de desdoblar las elecciones parece ser su principal reclamo. Conviene sospechar: darse normas propias puede ser una salida para algunos jefes comunales que no tienen resuelta su sucesión (como Gustavo Posse en San Isidro o Julio Zamora en Tigre) o están acostumbrados a manejarse como patrones de estancia (como Miguel Lunghi en Tandil, creador de un nuevo tipo de nacionalismo, el del interior bonaerense). Además, la competencia política ya está reglamentada en suelo bonaerense: en 2016 se sancionó una ley que limita las reelecciones indefinidas de intendentes y legisladores. Esto ya augura, valga la redundancia, una competencia política más competitiva.

¿Manipulación electoral?

La última perplejidad que genera la nota trasciende las fronteras bonaerenses y se instala en el terreno de las identidades políticas. ¿Por qué esta división y no otra? ¿Por qué una “Buenos Aires urbana” y una “Buenos Aires horizontal” (5)? Da la sensación de que se pretende deslindar los campos de lo dado: como si se asumiera que la UCR se convirtió en un partido rural y el peronismo en un partido del conurbano. Como si se tratase del enfoque del path dependence (trayectorias dependientes) (6) que usan los politólogos para dar cuenta de una situación que es el resultado de un proceso o conjunto de decisiones.

Si esto es así, la división de la provincia obedece a la conservación de una posición territorial y superestructural: “ustedes quédense con el conurbano, que nosotros nos quedamos con los pueblitos del interior”. Hay que rechazar esos razonamientos, resistirse a pensar de ese modo. Existen otros caminos más realistas y menos maximalistas para Buenos Aires.

Operaciones sensatas y realizables

El realismo no equivale a conservadurismo. Ese es el espíritu de mi propuesta. Lo explica mejor Mariano Schuster: “El concepto de realidad suele equipararse con el de límite. El realismo es algo diferente a la realidad: en términos políticos, es la posibilidad de trascender lo dado a partir de lo real”. Las ciencias sociales lo dicen de otro modo: allí donde existen constreñimientos, hay cursos de acción habilitados. Por eso comencé este apartado con una oración de un excelente texto de Marcelo Corti (7).

Hago propio el razonamiento de Corti: en vez de diseñar particiones que no llegan a ver la luz, se pueden imaginar intervenciones positivas para la geografía bonaerense. Si por un lado encontramos constreñimientos normativos y reales para la división de Buenos Aires, por otro hay reformas que se requieren de modo imperioso. Por ejemplo, hay coincidencia en la necesidad de consagrar las autonomías municipales. Es necesario dar una discusión al respecto, que llegue a buen puerto y que genere un nuevo régimen municipal preciso, compatible con las jurisdicciones superiores, económicamente sustentable y disuasorio de nacionalismos o designios políticos inconfesables.

Otros cursos de acción posibles son los asociativismos municipales, las regionalizaciones y, en el caso del AMBA, la coordinación interjurisdiccional desde agendas comunes. Existen, están a mano y no se han desarrollado. ¿Por qué la prisa en descartarlas? El artículo 124 de la Constitución Nacional habilita a las provincias a “crear regiones para el desarrollo económico y social y establecer órganos con facultades para el cumplimiento de sus fines”. La Constitución de la provincia de Buenos Aires permite que el gobernador o gobernadora celebre y firme “tratados parciales con otras provincias para fines de la administración de justicia, de intereses económicos y trabajos de utilidad común, con aprobación de la Legislatura y dando conocimiento al Congreso Nacional”. Finalmente, una ley de la provincia permite e incentiva la creación de consorcios regionales o interdistritales de gestión y desarrollo.

Todos los cursos de acción tienen ejemplos. El más notorio es la coordinación entre Nación, Provincia y Ciudad a partir de la pandemia. En el Congreso hay iniciativas que buscan institucionalizar la articulación: la de los radicales Fabio Quetglas y Facundo Suárez Lastra, así como la agencia de seguridad propuesta por Sergio Massa. En relación al asociativismo municipal, basta ver la relación de los municipios con empresas de servicios como AySA o iniciativas más recientes como el Consorcio Metropolitano Región Norte 2. Con respecto a las regionalizaciones, el senador provincial Francisco Durañona pretende relanzar un plan ideado durante la gobernación de Daniel Scioli por Santiago Montoya, esta vez con la exclusión del AMBA. Una idea ambiciosa que puede quedar en la nada en la medida en que no esté anclada en agendas comunes del interior bonaerense.

Pero cualquiera de estas salidas será estéril si no existen incentivos y voluntad política, incluso para las soluciones ad hoc como la incorporación de Buenos Aires a la organización de provincias productoras de hidrocarburos. Como escribió Santiago Rodríguez Rey (8), urge dar un primer paso y acompañarlo con un segundo, responder eficazmente a los más de 17 millones de bonaerenses, sean de Olavarría o Rincón de Milberg. Tal vez de esa manera, con avances palpables y demostrables, se puedan generar condiciones para imaginar una provincia nueva. Quiero ser claro: esto tiene que ser el final de un proceso, no una buena idea escrita en un paper.

La Buenos Aires que vendrá será lo que haremos con lo que hicieron de nosotros. Como aseguró Corti, hoy es posible avanzar con otras formas institucionales para la provincia de Buenos Aires, sin refundacionismo, con una mirada nacional y, por sobre todas las cosas, con voluntad política (aunque sea forzada por las circunstancias).

1. https://www.eldiplo.org/notas-web/dividir-la-provincia-para-poder-gobernarla/

2. https://www.ponele.info/debates/se-puede-dividir-la-hiperprovincia-de-buenos-aires/

3. https://twitter.com/lucasllach/status/1307816541875056640

4. https://twitter.com/CarlaYumatle/status/1307387233851371520?s=19

5. https://www.revistacrisis.com.ar/notas/buenos-aires-la-provincia-horizontal

6. https://economics.mit.edu/files/7850

7. http://www.panamarevista.com/no-te-asustes-del-amba/

8. https://www.elestadista.com.ar/?p=15879

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